黨的二十大報(bào)告中明確指出，法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力，成為踐行習(xí)近平法治思想、深入推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵。黨的十八大以來，我國的制度建設(shè)能力與治理能力明顯提高，各種以清單式治理為基本理念的制度安排，在規(guī)范政府權(quán)力邊界、明確市場權(quán)利范疇、完善社會力量培育等領(lǐng)域構(gòu)筑起巨大的制度勢能，為全面深化改革、深入推進(jìn)法治建設(shè)、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展提供了新思路、新理念、新方案。

清單式治理的理念源流

清單治理這一概念及其運(yùn)用的起點(diǎn)都來源于商業(yè)、市場管理過程中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這一模式的具體操作方案以及基本的機(jī)制論證在阿圖·戈文德的《清單革命》中被總結(jié)完善。清單式管理的基本做法是采用清單形式把復(fù)雜的事務(wù)逐項(xiàng)列出來使之簡單化，以便有條理地、系統(tǒng)地解決問題。這是一種實(shí)用的解決問題的方式，不僅運(yùn)用于企業(yè)領(lǐng)域，在公共領(lǐng)域也得到廣泛采用。因?yàn)楝F(xiàn)代社會越來越復(fù)雜，其復(fù)雜性已經(jīng)超出人們的控制能力范圍，為避免錯誤發(fā)生，無論是在醫(yī)療、金融、商業(yè)、行政等哪個領(lǐng)域都需要實(shí)現(xiàn)清單革命，按照清單革命的原則行事。與企業(yè)中施行的清單管理不同，公共領(lǐng)域推進(jìn)清單制的要義在于強(qiáng)調(diào)與社會治理、政府職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，提升公共部門運(yùn)行的效率和公共服務(wù)的水平。清單治理是實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)可視化，規(guī)范和約束公共行政權(quán)的一種有效機(jī)制。當(dāng)前學(xué)界對于清單式治理的研究，主要從清單治理的性質(zhì)、法理、類型、存在問題、改善途徑等角度進(jìn)行研究，認(rèn)為清單治理是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、規(guī)范政府權(quán)責(zé)有效的治理技術(shù)工具，清單治理體現(xiàn)著法治行政和簡政放權(quán)的理念。以法治精神來看待清單治理是全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程必然的選擇。

黨的十八大以來，隨著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，以精準(zhǔn)治理、高效治理、合作共治為價(jià)值追求的清單式治理機(jī)制，在我國公共領(lǐng)域逐步興起，呈現(xiàn)出鮮明的實(shí)踐特征。清單治理的運(yùn)用，對于豐富國家治理體系內(nèi)涵、提升國家治理能力、增強(qiáng)國家治理效能具有重要意義。清單式治理迭代了傳統(tǒng)的管理思想，將治理理念作為核心，以同步提升行政效率和市場績效為基本遵循，在研判分析政府、市場與社會關(guān)系演變及存在的現(xiàn)實(shí)性問題的基礎(chǔ)上，針對問題與癥結(jié)，將復(fù)雜的政策論證與研判、理論分析與推演等治理理性的形塑過程，壓縮為制定清單的過程，再通過這種蘊(yùn)含了治理理性的、以清單為表征的精細(xì)化治理工具來框定各方行動邊界，為政府、市場與社會提供明確的行動預(yù)期，充分釋放“紅線”以內(nèi)的自由，從而推動政府、市場與社會整體效率的提升。

清單為形式，治理為內(nèi)涵。清單式治理如同醫(yī)生為患者開出的藥方，無論針對的病癥、治療的原理多么復(fù)雜，僅通過簡潔明確的條文列舉，便省去了復(fù)雜的闡釋與說教，引導(dǎo)患者按圖索驥，直指問題關(guān)鍵，直接貫徹執(zhí)行。在清單式治理的公共實(shí)踐中，這種治理模式往往借助于以各種清單為表征的精細(xì)化治理工具，在法治的基本框架下，對權(quán)力、責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)的內(nèi)涵及其運(yùn)作范疇設(shè)定起剛性的運(yùn)作框架并細(xì)化為清單的形式，把政府、市場、社會范疇內(nèi)的治理行動、市場自由、社會參與等活動列出明確的、清晰的治理要求與控制要點(diǎn)，嚴(yán)格推進(jìn)清單執(zhí)行，形成制度化、規(guī)范化的治理方式，由此厘清政府、市場、社會的權(quán)責(zé)邊界，為三者提供明確的行動指引，實(shí)現(xiàn)三方合作共治、互惠共贏的目的。清單式治理蘊(yùn)含了合作共治的治理思想，是以依法治政府、法治市場、法治社會為核心內(nèi)容，以清單的外觀，構(gòu)建起的針對政府、市場與社會劃界定責(zé)、職能配置的治理機(jī)制。清單式治理理念是為了更好地促進(jìn)政府、市場與社會的良性互動與健康發(fā)展，為其提供穩(wěn)定的制度運(yùn)行軌道以及良性的協(xié)同共治路徑。

清單式治理的理論基礎(chǔ)

清單式治理機(jī)制作為強(qiáng)化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工具抓手，對提升治理效率、激活市場活力、強(qiáng)化社會參與具有重要的制度效能，也是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化、法治化、科學(xué)化、精細(xì)化，推動實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要頂層設(shè)計(jì)。清單式治理是一個不斷發(fā)展創(chuàng)新的治理模式，具有豐富的內(nèi)涵與形式。以權(quán)力清單規(guī)范行政秩序，凝聚政治理性、法治理性、制度理性于清單之中，為行政人員提供明確的行權(quán)指引，簡化了行權(quán)的復(fù)雜程序，讓權(quán)力在陽光下健康運(yùn)行；以負(fù)面清單規(guī)范市場秩序，在法治與宏觀調(diào)控的紅線內(nèi)為市場充分釋放自由，激活多元產(chǎn)權(quán)主體的市場參與積極性，讓市場主體在法治市場的秩序框架下通過正當(dāng)?shù)母偁幹刃驅(qū)崿F(xiàn)產(chǎn)權(quán)效率的最大化；以責(zé)任清單平衡政府與市場、社會的關(guān)系，保證政府權(quán)責(zé)一致，為政府、市場與社會的關(guān)系發(fā)展設(shè)置預(yù)警保護(hù)帶，防范侵權(quán)、越權(quán)、失權(quán)行為的發(fā)生。在行政管理領(lǐng)域，黨政機(jī)關(guān)推行清單式管理，不僅能提高公職人員創(chuàng)造活力和黨政機(jī)關(guān)工作實(shí)效，而且能規(guī)范社會的權(quán)力運(yùn)行方式和促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。在公共行政領(lǐng)域，全面推行“清單式”管理，可以實(shí)現(xiàn)從細(xì)處精細(xì)化著手，向?qū)嵦幘珳?zhǔn)化發(fā)力，扎實(shí)改進(jìn)作風(fēng)，提高工作水平，有效服務(wù)群眾。

清單式治理的理論核心是法治市場。習(xí)近平總書記作出了“社會主義市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)就是法治經(jīng)濟(jì)”這一重要論斷。法治市場和法治政府便構(gòu)成了法治經(jīng)濟(jì)的“一體兩翼”。習(xí)近平法治思想倡導(dǎo)我們要善用法治思維和法律手段解決市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，唯有良法方得善治，通過完善的制度安排與制度建設(shè)去調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)關(guān)系、規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序、維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、推動市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使市場經(jīng)濟(jì)在法治的軌道上健康有序發(fā)展。換言之，要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的治理，就需要用制度去明確規(guī)范政府、市場和社會的行為，保障市場經(jīng)濟(jì)在穩(wěn)定的秩序下高效運(yùn)行、健康發(fā)展。權(quán)力的行使有法律的依據(jù)，權(quán)力的范圍由法律規(guī)定的范圍來界定，“依法行政”、“權(quán)力法定”、“法無授權(quán)不可為”是落實(shí)憲法精神的嚴(yán)格要求。清單式治理正是面向“法治市場、法治政府”理念的制度設(shè)計(jì)。

清單式治理的基本思想是協(xié)作共治。清單式治理要求構(gòu)建政府、市場和社會等多元主體協(xié)作共治的平臺，在國家發(fā)展進(jìn)程中充分釋放各自的力量。首先，推動“合作共治”本就是“治理”理念中的應(yīng)然之義。相較于對抗、博弈乃至違法犯罪來說，多元主體之間在法定的軌道上平等協(xié)商、合作以及良性互動，明顯更具有建設(shè)性，也更符合法治精神。“清單式治理”作為“治理”術(shù)語的延伸，強(qiáng)調(diào)在制定、實(shí)施清單過程中，以多元主體、多元力量的協(xié)作參與為基礎(chǔ)。其次，協(xié)作共治是實(shí)現(xiàn)國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的必然要求。清單式治理作為國家治理體系的一部分，必然要求通過協(xié)作共治實(shí)現(xiàn)不同主體間利益、權(quán)力與權(quán)利的協(xié)調(diào)。最后，協(xié)作共治亦是目前轉(zhuǎn)變政府與市場、社會關(guān)系的必然要求。清單式治理的內(nèi)容涉及到對三者關(guān)系的調(diào)整，要求除政府外的其他社會力量也參與其中，從而使政府更好地向市場、社會放權(quán)。因此，以合作共治為基礎(chǔ)是清單式治理的應(yīng)有之意。

清單式治理的根本依托是依法行政。從理論與實(shí)踐演繹的視角看來，我國清單式治理機(jī)制形成過程中的基本定位，既是對進(jìn)一步開展“放管服改革”進(jìn)程的理性回應(yīng)，更是進(jìn)一步優(yōu)化行政職責(zé)體系、建構(gòu)法治政府秩序的重要過程。政府對于市場、產(chǎn)業(yè)和社會等公共領(lǐng)域開展的清單化管理，不僅是助推相關(guān)領(lǐng)域在發(fā)展和轉(zhuǎn)型過程中的法治化體現(xiàn)，更是倒逼公共部門進(jìn)一步強(qiáng)化法治思想與法治意識、強(qiáng)調(diào)依法行政的契機(jī)。同時，針對公共管理相關(guān)權(quán)力制定清單化管理制度也是對法治政府、法治經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重要保障。除此之外，清單的制定過程同樣以行政權(quán)力的合理合法分配為基本前提。權(quán)力清單也好，負(fù)面清單也好，其制定過程中應(yīng)首要關(guān)注的因素，第一是相關(guān)行政性權(quán)力的分配是否具有正當(dāng)性，第二是行政性權(quán)力配置以及配置這一行政權(quán)力的主管部門之間是否匹配，第三是制度運(yùn)行過程中清單如何實(shí)現(xiàn)程序法治與實(shí)體法治相統(tǒng)一。

清單式治理的實(shí)踐保障

建構(gòu)完善治理清單的動態(tài)更新管理機(jī)制。清單式治理是一個需要不斷發(fā)展創(chuàng)新、與時俱進(jìn)的治理機(jī)制，清單的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)始終代表著每個時代社會最廣泛利益的最大公約數(shù)?，F(xiàn)代公共管理理論認(rèn)為，作為公共利益的維護(hù)者，公共管理者對于社會發(fā)展過程中公共利益的認(rèn)定和選擇至關(guān)重要。因而，在社會經(jīng)濟(jì)的動態(tài)運(yùn)行過程中，如何準(zhǔn)確定位、識別公共利益的動態(tài)發(fā)展，對于清單式治理能否與時俱進(jìn)、永葆制度活力、保障制度績效來說至關(guān)重要。

從清單治理功用角度看，權(quán)力清單和責(zé)任清單主要指向政府部門，負(fù)面清單主要指向市場主體，清單治理是厘清政府與市場、社會邊界的有效途徑和實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力運(yùn)行“可視化”的基礎(chǔ)性工程。責(zé)任清單體現(xiàn)著治理的法治邏輯，應(yīng)以法治原則為導(dǎo)向完善責(zé)任清單制度；負(fù)面清單首先是被應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的，其在公共領(lǐng)域的逐步推開將為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用提供更大空間。在這一過程中，公眾參與也是推動這場政府“自我革命”的原動力。值得注意的是，清單治理在公共領(lǐng)域?qū)嵤┻^程中也存在著一系列問題，如各地方政府部門制定的權(quán)責(zé)清單存在標(biāo)準(zhǔn)不一、規(guī)范不夠、缺項(xiàng)增項(xiàng)等問題，以及在體制機(jī)制、市場監(jiān)管、政府協(xié)調(diào)等方面存在阻礙清單治理推行的因素。

因此，為保持清單治理的時效性與穩(wěn)定性，需要從具體問題情境和制度場域出發(fā)，建立完善高效的清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制。目前，公共領(lǐng)域清單式治理在運(yùn)行過程中的動態(tài)更新，更多接受到的是來自于內(nèi)部的調(diào)整，這種來自于體制內(nèi)監(jiān)督與調(diào)整具有重要的作用。但是，清單式治理還需要來自外部的監(jiān)督與調(diào)整。外部監(jiān)督的主體包括公眾、媒體、民間組織、第三方評估機(jī)構(gòu)等。公共部門要重視外部監(jiān)督主體對清單式治理的看法與建議，收集外部監(jiān)督主體的反饋、意見及建議，總結(jié)并反思治理中的不足，把握考察清單與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的契合度，建構(gòu)監(jiān)管、評估與問責(zé)間的有機(jī)聯(lián)系，形成監(jiān)管結(jié)果與動態(tài)調(diào)整的有機(jī)結(jié)合，按照簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的要求，定期更新清單信息，構(gòu)建清單式治理的動態(tài)管理機(jī)制，更好地回應(yīng)治理對象的需求，增強(qiáng)公共領(lǐng)域清單式治理的民主性、科學(xué)性和有效性，讓各種清單真正能成為方便群眾辦事、提升治理效能、全面激發(fā)市場主體活力、推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的制度安排。

隨著我國發(fā)展水平的不斷提升，經(jīng)濟(jì)社會日漸復(fù)雜多元，各種不穩(wěn)定因素使市場與社會治理面臨更加嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢。傳統(tǒng)的治理機(jī)制呈現(xiàn)出碎片化、分散化、矛盾化的特點(diǎn)，治理難度日益加大，在法治精神指引下的精細(xì)化治理成為踐行法治政府理念中的必然選擇。清單式治理模式契合了精細(xì)化治理的需要，是對市場和社會治理理念的創(chuàng)新，更是對市場和社會治理機(jī)制的完善。依托各種治理清單，通過對行政權(quán)力的法治規(guī)范、對市場自由的秩序規(guī)范、對社會參與的界限規(guī)范三條主線，實(shí)現(xiàn)對日漸復(fù)雜的政府與市場關(guān)系、政府與社會關(guān)系的清晰劃界，化繁雜的治理程序?yàn)楹喢鞯那鍐沃敢?，更加精?zhǔn)有效地定位問題、解決問題，推動實(shí)現(xiàn)治理能力和治理水平的現(xiàn)代化、法治化、科學(xué)化、精細(xì)化，最終建立起清廉法治、合作共治、簡潔高效、互利共贏的市場與社會治理新格局。③13

（作者單位：中共周口市委宣傳部）